德国人修铁路既然也是一种投资行为，就有投资预算或投资额度地限制。做为投资方，在修成铁路的前提下，当然是期望投入越少越好。
诸如对占用土地的赔偿，对投资方来说，肯定是越少越好。但对于土地的主人，对于接受赔偿方，当然是赔偿的越多越好。涉及到各自的切身利益，这本来就是一对很难解决的矛盾。
加之清**官场和官员的腐败，土地赔偿款经过层层盘剥，到真正受补偿者手里，已经所剩无几，更加剧了这个矛盾。
当然，在这些矛盾中，也有文化差异和破除迷信的问题。
比如修铁路遇到坟地，不可能见坟地就避开，要是那样，铁路就没法修了。
按德国人的想法，我占用你坟地给你土地占用费和坟墓迁移费就可以了。
但当地民众可不是这样认为，坟地是有风水的，关系到后代子孙，怎么能迁移呢？这可不是给补偿就能解决的问题。
就高密事件而言，当地民众提出的排涝问题，当然是属于合理的诉求。但如果铁路修高架从那里通过，恐怕也是铁路投资方无法承受的。
而高密民众反对修铁路，应该也掺杂着仇外和排外的情绪在其中。
高密事件，是前任巡抚留给袁世凯的烫手山芋。
到袁世凯来处理时，已经不是简单的修路纠纷。经过几次流血冲突，已经演变成了德国人和当地民众，清廷的当地**和当地民众仇怨了。
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清**急着解决高密事件，是怕德国人借口高密事件出兵中国。胶州湾的借故被侵占历历在目，清廷已经吓破了胆。
按朝廷的想法，袁世凯手里有军队，派军队把当地民众打压下去就完事了。
袁世凯经过了解，发现事情并不那么简单，如果轻率的采取镇压的手段，很容易激起民变。
有了纠纷，就需要调解，但调解的前提是纠纷双方有共同遵循的东西。而要解决高密事件，缺少的就是这样一个东西，一个类似于德国方和中国方在修铁路协议的东西。
有了协议，就有了共同遵循的准则，办事就有了透明度。
比如土地赔偿，一亩地赔偿多少钱大家都知道了，也就可以在很大程度上避免中间盘剥了。
德国人不是不知道这个理，但是，他们更喜欢暗箱操做。通过贿赂当地官员，买通官员去压迫当地民众，这样可以常常能花小钱来解决大问题。
只是在高密，他们的这个伎俩没能行得通，因为当地政.府已经失去了当地民众的信任。
袁世凯认为，要解决高密事件，首先必须要有所遵循。没有章程，“不能按照约章持平办案”，遇到民路纠纷没有法律依据，交涉往往无从处理。
袁世凯一面派当地有名望的绅员劝解安抚百姓，一面致电德国胶澳总督叶世克，请其派员到济南另订详细的路矿章程。
德国铁路公司迫于高密、潍县人民的反抗，不得不派人员到济南与袁世凯谈判，订立详细的路矿章程。
经过双方多日协商和艰苦谈判，于一九零零年三月二十一日，最终订立了《中德胶济铁路章程》二十八款，同时也议定了关于矿务的详细章程《山东德华矿务章程》二十款。
二合同的主要精神是基本一致的，规定了由德商、华商共同集股办理路矿；堪查、购地、租地、建房以及对损害人民财产赔偿等都做了明文规定。
章程议定后，袁世凯命人刊印多本，下发给各级官员。有了章程，德国办事人员也有一定的法律约束，各级官员也能够有所遵循。
在章程的约束下，袁世凯又派官员调解德方铁路公司和民众的冲突。双方也都做出了一些让步，比如铁路方把一段铁路北移了一公里，增加了一些泄洪的小桥和涵洞。双方的矛盾逐渐得到了缓和。